6 февраля 2006, 14:22

Объединение Усть-Орды с Иркутском: правовые аспекты

Недавно в столице Бурятии прошел круглый стол по вопросам объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного круга. Небольшое, но достаточно емкое и содержательное выступление Юрия Федорова, кандидата юридических наук, декана юридического факультета БГУ, запомнилось тогда многим.

В первую очередь, тем, что на стороне противников объединения выступил квалифицированный специалист в области юридической науки, человек, который разбирается в сложных хитросплетениях законов, и может достаточно авторитетно высказаться по вопросу либо наличия, либо отсутствия правовой базы для проведения такого рода референдумов. Кроме того, из его выступления выходило, что помимо национально-этнического и экономико-социального вопроса в их ряд встает ещё целый ряд вопросов, то же определение статуса ликвидированного региона и так далее, на которые власти пока не дают ответа. Для того, чтобы разобраться в деталях, Юрий Федоров согласился ответить на несколько вопросов, касающихся, пожалуй, только одного, юридического аспекта проблемы объединения.

Понятно, что объединение Усть-Орды с Иркутском - это звено одной цепи, имя которой - губернизация. Поэтому в беседе с Юрием Николаевичем были затронуты и теоретические вопросы развития и трансформации российского федерализма.

- Расскажите о том, что вообще представляют из себя автономные округа в России?

- По автономиям в России складывается своеобразная ситуация. По Конституции у нас складывается три уровня субъектов Федерации – национальные республики, территориальные образования и автономные субъекты. Но никакой определенности в их статусе и полномочиях не было.

Впервые этот вопрос был поднят в 1996 году, когда в Конституционный суд впервые обратились представители Тюменской области и Ханты-Мансийского округа, о том, как понимать положения 65 статьи Конституции, о том, что автономные округа входят в состав РФ, и части 4 статьи 66 Конституции, в которой говорится о том, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

То есть решить, куда все таки входят автономные округа - в область или непосредственно в РФ? Конституционный суд построил сложную модель, по которой автономия по вопросам собственного ведения входит в состав области, а по вопросам совместного ведения - в Россию.

- А как развивались отношения между областями и округами на практике?

Реальная практика выстраивания отношений между округами и областями пошла двумя путями - так Чукотский АО воспользовался положениями части 4 статьи 66 Конституции, и полностью вышел из состава Магаданской области, непосредственно войдя в состав РФ.

Второй путь показали Иркутская область и Усть-Ордынский округ, заключившие с Федерацией трехсторонний договор о разграничении полномочий. Затем был заключен ещё ряд договоров, например, о выборах губернатора, в которых принимали участие жители округа. Усть-Ордынский округ получил места в Законодательном собрании Иркутской области. То есть по отдельным вопросам, урегулированных с помощью договоров, законы Иркутской области распространялись и на округ.

- Сейчас они также распространяются на него?

- Да, и по содержанию этих договоров, а также по уставам области и округа, Усть-Ордынский округ входит в состав Иркутской области. Допустим, вопрос о лечении усть-ордынцев в иркутских больницах вполне может быть урегулирован подобным путем. И перспективы для такого развития остаются очень широкие, лишь бы была политическая воля.

- Получается, что Усть-Ордынский округ уже обладает пресловутым «особым статусом» о котором так много говорят сейчас?

- Действительно, это так. Уже по ряду федеральных структур выстроена линия подчинения. По линии правоохранительных органов также установлена четко налаженная субординация. И это никого не смущало до последнего времени.

- Иркутские власти в качестве аргумента за объединение говорят о том, что округ живет за чужой счет, что уровень жизни там намного ниже, чем в области. Каким образом сложилась такая ситуация в округе?

- Тут есть два аспекта проблемы. Во-первых, это технократический и несколько лукавый подход иркутян, говорящих о том, что уровень потребления в Усть-Орде намного ниже, чем в Иркутске. Здесь надо понимать, что Усть-Орда - аграрный регион. А такой регион всегда – поставщик, и при этом потребляет он мало, в силу «вилки» цен между промышленными и сельхозтоварами. Сельчане вообще покупают продуктов меньше, чем горожане, это очевидно. Во-вторых, это, безусловно, низкая эффективность в организации работы усть-ордынских властей. И поэтому Кремль не желает содержать подобный аппарат окружной власти.

- Не проще было ввести на территории округа внешнее управление, либо сменить руководство, назначить нового губернатора?

- Конечно, проще. Причем такой вариант с внешним управлением полностью предусмотрен законодательством. В 2003 году в Закон об общих принципах организации высших органов власти субъектов РФ была введена возможность финансового вторжения Федерации в дела субъекта, в случае если его руководство оказалось неспособным изменить ситуацию. И я думал тогда, что в отношении Усть-Орды будет применен именно этот вариант, что будет введено прямое федеральное управление. Сейчас же можно поступить ещё проще, поскольку губернаторы теперь назначаются, а не избираются.

- Какие решения для преодоления усть-ордынской проблемы могут существовать на Ваш взгляд?

- Сейчас власти делают все, чтобы объединить область и округ. Меняют федеральное законодательство, причем самое негативное в том, что правила меняются по ходу игры.

Сложно что-то предугадать, но можно увидеть два решения. Первый, самый идеальный вариант - оттянуть разными способами как можно дальше срок референдума с перспективой как-то заглушить этот процесс, снять его с повестки дня. Второй - не самый приемлемый, это достижение компромисса путем максимальных уступок как со стороны Федерации, так и субъектов, с надеждой на то, что в будущем решение об объединении будет пересмотрено.

- А реален ли проект объединения Усть-Орды и Аги с Бурятией?

С точки зрения действующего законодательства, это трудноосуществимо, поскольку по закону объединяющиеся субъекты Федерации должны иметь общую границу. Хотя, если смотреть опять же на мировую практику, территориально – эксклавные образования существуют, и в этом нет ничего сложного. Да и в самой России существует Калининградская область, не имеющая общей границы с Федерацией. Для этого опять же, нужна политическая воля, чтобы изменить закон.

- Может ли национально-культурная автономия заменить собой существующие национально-территориальные автономии?

- Чтобы понять это, достаточно посмотреть закон о национально-культурных автономиях. Это общественное объединение, и оно не связано с территорией. То есть ни о каком государственном финансировании, ни о представительстве в законодательных органах речи нет.

- Если взглянуть на Усть-Ордынский округ в общем контексте проблем российского федерализма, можно ли утверждать, что автономные образования нежизнеспособны, что они не нужны?

- Округ округу рознь. Если взглянуть, например, на Ханты-Мансийский округ, то это вполне самодостаточная единица. Усть-Орду конечно, с ним сравнить трудно.

Вообще с начала 90-х годов меня стало настораживать то, что стало появляться много научных трудов, в которых авторы пытались настаивать на изменении национально-территориального устройства РФ на только территориальное. А в конце 90-х в теории российского федерализма это направление приняло глобальный характер. Сейчас же это пытаются насаждать на практике. Но мировой опыт показывает разные примеры государственно-территориального строительства. Хотя национальные федерации и считаются менее жизнеспособными, чем территориальные, следует учитывать, что даже в унитарных государствах идет постепенное возвращение к автономизации.

Практика показывает, что государства, пытающиеся решить национально-территориальные проблемы путем силового воздействия, в конечном счете, обрекают себя на большие проблемы. Пример тому - Ирак с его курдским вопросом. Здесь нет простых решений. Скажем, в Бельгии существуют четыре уровня пересекающихся автономий. Это очень сложное устройство, но оно дает свои плоды.

- Каким же путем должна двигаться Россия, чтобы сохранить права национальных меньшинств?

- Думаю что если Россия принципиально отойдет от национально–территориального устройства, она должна двигаться по европейскому пути, максимально расширяя права национальных меньшинств, в том числе как раз путем различных автономий.

Демократия – это власть большинства, но развитая демократия – это голос большинства, учитывающий мнение меньшинства.

Евгений Хамаганов, Специально для ИА «Байкал Медиа Консалтинг»
Комментарии для сайта Cackle

© 2004-2021 информационное агентство «Байкал Медиа Консалтинг»

Св-во о регистрации СМИ Эл № ФС 77-22419 от 28.11.2005 г. выдано Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия


Адрес редакции: 670000, Республика Бурятия, 

г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 54б

Телефон редакции: ‎‎8 (924 4) 58 90 90  

E-mail редакции: [email protected]

Учредитель - ООО "Байкал Медиа Консалтинг". Главный редактор:
Будаев Валерий Николаевич


Курение вредит Вашему здоровью!

Политика обработки персональных данных

 Наверх 

При перепечатке текстов либо ином использовании текстовых материалов с настоящего сайта на иных ресурсах в сети Интернет гиперссылка на источник обязательна. Перепечатка либо иное использование текстовых материалов с настоящего сайта в печатных СМИ возможно только с письменного согласия автора, правообладателя. Фотографии, видеоматериалы, иные иллюстрации могут быть использованы только с письменного согласия автора (правообладателя) и с обязательным указанием имени автора и источника заимствования

В случае использования  материала в печатном издании, необходимо указывать адрес сайта: www.baikal-media.ru

Редакция оставляет за собой право полностью или частично удалять комментарии пользователей.





^