Совершенствование субъектного состава Российской Федерации представляет одну из серьезных проблем долгосрочной стратегии развития российского федерализма. Данная проблема включает и определенные противоречия, накопившиеся в государственном устройстве за последние годы.
Российский федерализм в реальном, практическом измерении, берет свое начало с момента принятия Конституции в декабре 1993 года. До этого времени элементы федерального устройства просматривались в практике Российской империи. Затем на протяжении 70 лет существования СССР юридически оформленный федерализм фактически подменялся жестким унитаризмом. С 90-х годов начался переходный период от унитаризма к федерализму, получивший юридическое закрепление в действующей Конституции.
Процесс становления российского федерализма в переходный период испытывал на себе влияние различных исторических и политических факторов. В итоге поиск компромиссов породил дополнительные проблемы, в частности, асимметричную структуру федерации с большим числом субъектов и их неравноправием.
В связи с этим вопрос о совершенствовании федеративных отношений и укреплении целостности страны сохраняет актуальность на протяжении последнего десятилетия. В то же время необходимо помнить об опасности кардинального изменения субъектного состава, которое может привести к нарушению политической стабильности и, в конечном итоге, к необходимости пересмотра Конституции РФ.
Несмотря на почти полувековую устойчивость сложившегося административно-территориального деления России, в последнее время все чаще поднимается тема очередной укрупнительной реформы. Спор о необходимости реформирования федеративной структуры государства путем укрупнения субъектов вновь поставил перед наукой, властью и обществом вопросы, на которые по различным причинам не было ответа в течение последних десяти лет. Какие плюсы даст укрупнение субъектов в правовом, политическом и экономическом плане? Какими могут быть издержки укрупнения по сравнению с выгодами? Что даст, по большому счету, государственному устройству укрупнение субъектов?
Одной из главных задач, заявленных сторонниками укрупнения, является сокращение количества субъектов Федерации для повышения эффективности управления. Однако мнения по вопросу большого количества субъектов разделились. Ряд ученых и политиков утверждает, что 89 субъектов для России чрезмерно по числу, другие отстаивают противоположную точку зрения, аргументируя тем, что историческое происхождение такого числа субъектов очевидно и во многом естественно.
В результате определилось два основных подхода к реформированию федеративного устройства: симметричный (унитарный) и асимметричный (дифференцированный). Первый исходит из того, что все субъекты федерации должны быть равноправными и не должны иметь никаких привилегий. Для этого нужно устранить разницу между областями, краями, республиками, округами, городами федерального значения, придав им единый статус чисто территориальных единиц. Сторонники второго подхода, не видя выхода из давнего дуализма собственно административно-территориального и национально-территориального деления, склонны сохранить два типа субъектов: рядовые "русские" области и особые "национальные" республики, хотя последних в 2,5 раза меньше, чем областей и краев.
Основной аргумент в пользу укрупнения — большое количество субъектов Федерации и в связи с этим неэффективность управления ими — требует внимательного рассмотрения.
Действительно, управление затрудняется при увеличении числа субъектов управления. Это бесспорно, если говорить об управлении вообще и об управлении в унитарном государстве или когда речь идет о командно-директивном подходе к управлению. В унитарном государстве управление из одного центра большим числом сложных объектов, выполняющих многочисленные функции и взаимодействующих между собой, действительно, является сложной проблемой. Но при таком подходе к управлению нет смысла говорить о федерации. На наш взгляд, только на основе укрепления и развития федерализма можно и нужно искать пути совершенствования административно-территориального устройства России.
Обязательным условием решения проблемы изменения административно-территориального деления является учет таких факторов, как численность и плотность населения субъекта, размеры его территории, экономический потенциал, уровень развитости инфраструктуры, природно-климатические, исторические и культурные особенности. По этим параметрам субъекты, расположенные за Уралом, в Сибири, значительно отличаются от субъектов центральной части России. Если взглянуть на современную карту, то видно, как территория Сибирского и Дальневосточного федеральных округов отличается по своим размерам от территории Приволжского и других федеральных округов. При нарезке территории округов, скорее всего, за основу была взята численность населения субъектов, отсюда, естественно, площадь федеральных округов в Сибири оказалась значительно больше.
По мнению исследователя С.А. Тархова, "...в вопросе укрупнения нужна осторожность. Ведь любое резкое, тотальное укрупнение, похожее на реформы Петра 1, Павла 1 и первую советскую (даже по количеству новых единиц), может иметь и негативные результаты. Центры единиц-гигантов в условиях России всегда расположены эксцентрично по отношению к подчиненной территории, тем самым, увеличивая дистанцию до ее окраин, удаляя последнюю порой на тысячи километров от места концентрации чиновников и принятия важных решений. В крупных единицах неизбежно "тонут", стираются, усредняются местные и региональные различия и детали, проблемы и потребности. Чем единицы крупнее, тем менее различимыми становятся все эти "мелочи".
С учетом территориальных и экономических аспектов проблемы Сибирские регионы значительно отличаются от регионов европейской части России. Ю. Пивоваров приводит, в частности, мнение известного историка, академика РАН В. Янина, согласно которому источник наших бед "прирастание Сибирью". (Пивоваров Ю. Сжатие "экономической ойкумены" России. - МэиМО, 2002, № 4, с.65.) Однако «беды» современной России не только и не столько в «прирастании Сибирью», сколько в усилении централизаторских тенденций управления страной на протяжении последних столетий. В связи с этим прав был сибирский областник Г.Н. Потанин, который писал: «чем обширнее территория, тяготеющая к одному центру, тем остальное пространство обездоленнее и пустыннее в культурном и духовном отношениях. Единственное спасение окраин от опустошающего действия централизации заключается в учреждении областных дум с передачей им распоряжения местными финансами... В областях разовьются свои центры, способные соперничать со столицами. Культурное движение в областях получит независимость от государственного центра и будет развиваться в большем согласии с местными условиями». (Потанин Г.Н. Областная тенденция в Сибири. — Отечество. Сибирский краеведческий выпуск. Вып. 6. М., с 98-99).
Сегодня экономика Сибири и Дальнего Востока России наряду с общими трудностями, характерными для всех регионов, испытывает воздействие особенных негативных факторов, связанных с природно-климатическими условиями, транспортной отдаленностью от центра, низкой плотностью населения, набирающим оборот миграционным оттоком населения и обострением проблемы трудовых ресурсов. Любопытна на этот счет точка зрения академика РАН В.Макарова по вопросу построения отношений между субъектами на принципах конкурентного федерализма. Он пишет: "На самом деле необходимо здоровое соревнование между регионами, а людям надо предоставить возможность "голосовать ногами", переселяясь в наиболее привлекательные для них области. ...И нет ничего страшного в том, что некоторые районы обезлюдят – это неизбежная цена. В США, например, тоже есть брошенные города. Зато людям от этого легче." (Экономическая стратегия, лето 2001,с. 18-19). Миграционная ситуация, складывающаяся в настоящее время в регионах Сибири и Дальнего Востока, подтверждает сказанное и позволяет спрогнозировать негативные последствия данного процесса в перспективе.
Если рассматривать укрупнение регионов под таким углом зрения, то для сибирских регионов оно не сулит ничего хорошего. Может ли объединение и укрупнение субъектов кардинально изменить экономическое положение территорий в лучшую сторону? Опыт объединения Германии начала 90-х годов заставляет взглянуть на эту проблему более внимательно. Даже экономически сильная ФРГ, присоединив к себе восточные земли бывшей ГДР, получила в результате этого клубок серьезных экономических, социальных и политических проблем. И это при условии, что ГДР располагала достаточно развитой инфраструктурой, имела высокую плотность населения (18 млн. жителей) и относительно небольшую территорию (108 тыс. кв.км.), которая, кстати, в три с лишним раза уступала территории нашей республики (351 тыс. кв. км). А объединенная Германия (356 тыс. кв. км.), к слову сказать, едва превышает территорию РБ (небольшого субъекта России), что, безусловно, свидетельствует и предостерегает нас, россиян, постфактум: европейский стандарт объединения, укрупнения на примере единой ФРГ, совершенно несопоставимый по уровню развития, по масштабам, по пространственно-географическим измерениям с нашим, российским, и то не обошелся без серьезных негативных последствий.
Любое объединение как управленческое решение предполагает прогнозирование его последствий. Сильный, объединившись с более слабым, должен будет взять на себя ответственность за решение его проблем. Придется поделиться своим благосостоянием или, вернее, разделить его с более бедным соседом. Какие из регионов Сибири в силу своего экономического потенциала способны взять на себя инициативу, а вместе с ней ответственность за судьбу объединяющегося с ним региона, а также за возможные негативные последствия объединения. Или же "после" будет по Виктору Степановичу: «Хотели как лучше, а оказалось как всегда». В нынешней ситуации с изменением бюджетного кодекса многие регионы-доноры стали испытывать определенные финансовые трудности. Способны ли они в этой ситуации к еще большему напряжению собственных региональных бюджетов или груз издержек объединения возьмет на себя Федеральный бюджет?
Двухсотлетний опыт эволюции административно-территориального устройства России, по оценке географа С.А.Тархова, свидетельствует о том, что для этой системы главное все-таки устойчивость, а не изменчивость. Всякое радикальное нарушение устойчивости приводило, в конце концов, к периоду коллапса и затем к поиску нового устойчивого равновесия, близкого к исходному нарушенному. (Тархов А.С. Ист. Эвол. Адм.-террит. и полит, деления России.)
В последние годы стабильность в России только начинает приобретать очертания, однако до устойчивой стабилизации экономической ситуации еще далеко. В этой связи устоявшийся в течение последних десятилетий субъектный состав необходимо рассматривать как основу для дальнейшего экономического роста и решения задачи удвоения ВВП страны в два раза. При таком подходе вопрос об укрупнении из абстрактно управленческой и сугубо административно-территориальной плоскости переходит в реальную плоскость необходимости выстраивания эффективной региональной политики государства в масштабах всей Федерации.
Если же создание федеральных округов рассматривалось как назревший и необходимый шаг в укреплении Федерации, то в дальнейшем в этом направлении, на наш взгляд, должны быть предприняты практические действия государства по совершенствованию федеративных отношений и выстраиванию эффективной региональной (включая национальную) политики.
Реализация такой региональной политики должна включать политические, экономические и организационно-правовые рычаги государства, необходимые для активизации институциональных стимулов, направленных на превращение каждого региона в подлинный субъект Федерации, то есть в автономный сектор с устойчивыми внутренними финансово-экономическими связями, активно конкурирующий и сотрудничающий с другими регионами.
Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, реализация реформы местного самоуправления как рычага развития инициативы населения снизу - вот путь, который уже определен и требует активной практической работы.
Высказывая сомнения по поводу необходимости укрупнения, тем не менее, нужно признать, что действительно острой проблемой федеративных отношений переходного периода являются наличие в составе нынешней Федерации сложносоставных субъектов и возникающие в связи с этим конфликты между субъектами. Вместе с тем сводить вопросы совершенствования федеративного устройства на данном этапе только к необходимости изменения административно-территориального деления и, более того, преимущественно к укрупнению субъектов федерации не совсем оправдано. Идеи укрупнения АТД для сплочения страны, назревавшие в течение ряда лет и даже получившие определенные очертания, были восприняты в общественном сознании с энтузиазмом порой явно преждевременным и излишним.
Решение этой сложной проблемы требует взвешенного, вдумчивого подхода и объективного, трезвого учета множества иных параметров. Учитывая такие факторы, как размеры территории Российской Федерации и "пестрый" состав ее субъектов, необходимо к вопросу укрупнения подходить дифференцированно. Укрупнение субъектов Федерации возможно в перспективе, если на то будет воля граждан, а осуществляться оно должно постепенно, "снизу".
В первую очередь, необходимо решение проблем сложносоставных субъектов — округов, входящих в состав областей и краев. И этот процесс начался уже в Перми, активно продвигается в Красноярском крае и Иркутской области. Затем, учитывая относительно небольшие размеры территории, плотность населения, развитость инфраструктуры, рассмотреть возможность укрупнения субъектов, находящихся в европейской части России (по принципу "земель").
Другие же субъекты, находящиеся на территории Сибири и Дальнего Востока, из-за больших размеров территории, низкой плотности населения и слаборазвитой инфраструктуры могут быть постепенно интегрированы в более крупные образования (субъекты Федерации) с помощью эффективной региональной политики, развития экономических и других связей.
Существует еще одна очень непростая проблема, связанная с федеративными отношениями и вопросом укрупнения - это этнический фактор в федеративном устройстве России. Сегодня только ленивый не критикует сохранение национально-территориального принципа построения Федерации. Рассматривая его как пережиток советского периода, его критики, ссылаясь на зарубежный опыт, обосновывают необходимость отказа от этнического принципа в пользу территориального. Сохранение деления России на разнородные и неравноправные субъекты (республики - по этническому признаку, и области, края – по территориальному признаку) таит в себе, по их мнению, опасность возникновения национального сепаратизма, создает привилегии титульным этносам, влечет за собой ущемление прав русского населения республик. В качестве аргумента указывается на то, что численность титульных этносов в республиках, за исключением республик Северного Кавказа, меньше численности русского населения.
Безусловно, ряд аргументов сторонников территориального принципа построения Российского государства, заслуживает внимания. Действительно, зарубежные федерации, в основном, построены по территориальному принципу, но в то же время этнический фактор, так или иначе, учитывается в государственном устройстве зарубежных федераций.
Обращаясь к историческому опыту Российской империи и СССР, необходимо признать, что образование этнотерриториальных автономий народов России было закономерным этапом развития государства. Признание приоритета прав человека и гражданина требует от государства и внимания к проблемам защиты коллективных прав этнических сообществ на сохранение своей самобытности.
Сохранение культурного многообразия остается одной из актуальных проблем развития мирового сообщества. Критически анализируя опыт существования национальной государственности народов России в советский период, следует признать (и это будет справедливо) и многие положительные его стороны. Сохранение и развитие национального самосознания, ликвидация хозяйственной и культурной отсталости, выравнивание социально-экономического развития народов России, в частности, бурятского, было достигнуто благодаря мобилизации усилий всего государства и, в немалой степени, наличию собственной национальной автономии.
В настоящее время процесс формирования правового государства и становление нормальных рыночных институтов только начинается. С кризисом 90-х годов многие серьезные проблемы, в том числе этнокультурные, все еще не нашли должного решения со стороны государства. В этих условиях проблему защиты прав человека и коллективных прав этнических сообществ взяли на себя субъекты - республики, хотя, безусловно, это прерогатива Федерации. В связи с этим возникает вопрос, сможем ли мы в настоящее время, при наличии многих других животрепещущих проблем, отказаться от автономий и при этом гарантировать сохранение этнокультурной самобытности народов России? Не допустим ли очередной ошибки, каких в истории страны было немало?
В настоящее время в Республике Бурятия проживают представители более ста этнических групп. Самые крупные из них - русские и буряты. Культурная политика в республике строится с учетом этнического фактора, но при этом мы рассматриваем республику не только как образование одного титульного этноса, но преимущественно как многосоставное сообщество. Бурятский фактор в политике выступает в качестве индикатора этнического самочувствия других этнических групп и, в первую очередь, большинства населения - русских, а также национальных меньшинств республики. Он служит индикатором состояния этнополитической ситуации в целом. Необходимо подчеркнуть, что наличие закрепленных в Конституции республики положений и других специальных законодательных актов является гарантией и позволяет более полно учитывать в реальной политике этнокультурные проблемы населения республики. Отсутствие же такой правовой основы вряд ли будет способствовать обеспечению стабильности в межэтнических отношениях.
Начавшийся процесс объединения в ряде регионов настораживает своей сугубо административной направленностью, что вызывает определенные опасения. При определении перспектив объединения важно не упустить вопросы сохранения этнокультурной самобытности народов, проживающих в округах. Обеспечение правовых гарантий и создание механизма защиты коллективных прав этнических групп, численно уступающих другим группам населения, будет условием нормального развития новых субъектов и Федерации в целом. Безусловно, для этого понадобится принятие специального Федерального закона, закрепляющего правовые гарантии сохранения этнической самобытности. И здесь действительно нужна адекватная национальная политика.
Благодарю за внимание.
↓