В недавнем интервью газете «Номер один» (18 мая 2005 года) президент Бурятии Леонид Потапов, высказывая идею о целесообразности объединения пяти байкальских субъектов в так называемый «Байкальский край», заявил, что «какие бы территориальные комбинации в итоге не были заложены в основу административно-территориального деления региона, свою государственность, свой статус Республика Бурятия терять не должна». Однако хоть немного изучив Конституцию РФ и законодательные документы, касающиеся процесса слияния регионов, становится понятно, что никакого «особого статуса» в случае объединения байкальских субъектов Бурятия не получит. Предлагаем вам оценку данного заявления с позиции законодательно утвержденной структуры российского федерализма.

Конституционно-правовой статус субъектов РФ базируется в первую очередь на наделении их равными, симметричными правами (ст. 5, п.п. 1,4 Конституции РФ). В статье 66 дан исчерпывающий перечень видов субъектов федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономные округа и автономные области. Различия в статусе субъектов лежат лишь в названиях нормативно-правовых актов (у республик – Конституции, у остальных - Уставы), наличии у республик в качестве второго государственного языка – языка титульной нации, и провозглашением республиканского гражданства. Подчеркиваем, что наличие этих «республиканских льгот» нисколько не влияет на базовые основы статуса республики. Что меняется, если бы область приняла бы не Устав, а Конституцию? Юридически существенных отличий между этими документами нет, поскольку они идентичны по охвату сфер правового регулирования и юридической силе. Напомним, что такое выравнивание до 2002-03 гг. было главной заботой федерального руководства, исправляющего перекосы периода «парада суверенитетов».

Добившись равноправия субъектов на деле, власть реально укрепила федеративную основу государства. Без равного конституционно-правового статуса субъектов федерации сохранялась вероятность распада страны, и это неумолимый факт. Провозглашение такого субъекта как край с входящими в него субъектами (республика), просто подрывает государственное устройство страны, потому что права создаваемого сложносоставного субъекта будут неизбежно шире, чем это предусмотрено Конституцией РФ.

Конституцией РФ установлены и возможности изменения правового статуса субъектов в трех правовых формах. Это принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта (ст. 137, часть 1), преобразование субъекта РФ без изменения его территориальных границ (изменение статуса, статья 66, часть 5), и образование нового субъекта РФ путем соединения существующих субъектов и тем самым упразднение отдельных субъектов РФ (ст. 65, часть 2).

Первый случай рассматривать не приходится, поскольку реально в состав РФ какое-либо иностранное государство либо его часть вступать пока не намерено.
Вторая форма разъяснена Конституционным судом РФ в постановлении №15-П: «часть 2 статьи 137 Конституции РФ не допускает изменения состава субъектов или изменения их статуса в упрощенном порядке». Речь здесь идет о том, что округ не может выйти из состава области (края), как область не может провозглашать себя республикой.

Соответственно, изменение статуса РБ может происходить лишь в порядке третьей формы. Согласно нормам Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ» образование нового субъекта возможно лишь в форме объединения двух и более субъектов. Объединение означает процесс прекращения существования одного (или более) субъектов и заключается в утрате им конституционно-правового статуса. В статье 5 вышеуказанного закона другой процедуры образования новых субъектов не предусмотрено, направлена она исключительно на укрупнение регионов, а происходить может только путем упразднения одного (или более) объединяющих субъектов.

Таким образом, в отношении получения особого статуса на основании какого бы то ни было федерального закона надо оставить иллюзии: такой статус изначально противоречит основе конституционного строя, в первую очередь статье 5 Конституции. Наглядным и пока единственным примером является процесс образования Пермского края. Согласно ФКЗ от 17 декабря 2001 г. (ст. 5) образование нового субъекта базируется на прекращении существования одного либо обоих соединяющихся субъектов. 25 марта 2004 г. принят ФКЗ №1-ФКЗ «Об образовании в составе РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого АО». В законе из 17 статей говорится, что территория бывшего автономного округа входит в новый субъект как административно-территориальная единица с особым статусом. Правовые основы особого статуса должны быть определены в Уставе Пермского края. Надо полагать, что в законодательном собрании края представители бывшего округа будут в подавляющем меньшинстве и сколько просуществует этот особый статус – вопрос исключительно доброй воли большинства. Да и собственно в чем вообще может заключаться особый статус, не сказано ни в одном документе.

В целом анализ правового статуса субъектов РФ и возможности укрупнения регионов в рамках действующего законодательства приводит к однозначным выводам:

1. Слияние байкальских регионов в единый субъект с сохранением Республики Бурятия, ее особого конституционно-правового статуса в принципе невозможно;
2. Образование нового субъекта РФ означает упразднение одного (или более) из входящих в него ранее самостоятельных субъектов;
3. Действующая Конституция РФ не позволяет разрабатывать и принимать новые федеральные конституционные законы, регламентирующие образование субъектов, включающих в себя иные государственные образования.

В чем же тогда причина и какова цель заявлений президента Бурятии, говорящего о неком «особом статусе» республики в случае объединения, можно только гадать. Остается предположить, что либо Леониду Потапову незнакома конституционная система РФ, либо он сознательно вводит население республики в заблуждение.

А. Васильев, специально для ИА «Байкал Медиа Консалтинг»